INTELIGÊNCIA MUDA O FOCO DA FISCALIZAÇÃO

Transição iniciada há dois anos mudou a atuação da Aneel no monitoramento dos agentes regulados

Uma mudança iniciada em 2016 no trabalho de fiscalização da Agência Nacional de Energia Elétrica trouxe novos desafios para a autarquia, que passou privilegiar o uso da inteligência analítica no monitoramento constante dos agentes regulados. A mudança de filosofia significa, na prática uma guinada em procedimentos fiscalizatórios tradicionais, adotados nos primeiros 18 anos de criação da agência reguladora. Até então, o objetivo do trabalho era  buscar o que não estava de acordo com as normas, e não a solução para problemas diagnosticados previamente nas áreas de geração, transmissão e distribuição, e nos aspectos econômico e financeiro de cada segmento.

A mudança inspirada na experiência de órgãos de fiscalização como Receita Federal e Banco Central, e no estudo da literatura existente, inclui o monitoramento a partir de indicadores definidos com base em informações dos próprios empreendedores, de instituições setoriais e de fiscalizações anteriores. No processo, são usados instrumentos de tecnologia de informação que permitem a fiscalização a distância, a partir da leitura de dados que irão permitir a identificação de situações de maior risco. A partir daí, há a interação dos fiscais com os agentes do setor, que recebem orientações sobre ações corretivas que devem ser implementadas. Com isso, o inspeção de campo passou a ser usada como estratégia final, e definida como consequência de um diagnóstico que feito previamente.

“Nós estamos em uma transição. Acho até que isso vai ser perceptível em breve. A gente fez uma reflexão aqui que 2017 era um ano que a gente precisava dar um freio de arrumação. Existiam muitos projetos com muitos problemas. A gente basicamente estava falando de projetos com alto risco de implantação”, explicou o superintendente de Fiscalização dos Serviços de Geração da Aneel, Alessandro Cantarino. Ele acredita que essa etapa inicial esteja de certa maneira superada na área de geração, e que a meta para 2018 seja de ações de prevenção.

No processo de reflexão que levou à mudança metodológica da área de fiscalização, relata o superintendente, a primeira constatação é de que seria necessário mapear as instituições que já trabalhavam com um conceito de monitoramento diferente do usado até então pela autarquia. Com o novo enfoque, houve uma mudança de mentalidade na agência, deixou de ser procurar problemas e passou a ser a buscar soluções, explica Cantarino. Houve, então, não apenas uma alteração da rotina e dos procedimentos, como também uma mudança conceitual de como a fiscalização passou a atuar dentro do ciclo regulatório. “Ou seja, eu estou predisposto a participar de um processo buscando efetivamente conformidade regulatória. Eu não vou só mais fazer fiscalização clássica. Vou fazer uma notificação e, se necessário, apresentar análises das minhas  investigações para promover, por exemplo, a melhoria da norma.”

A ideia por trás de todo o conceito de fiscalização é aproximar o trabalho de inteligência cada vez mais da realidade dos empreendimentos. Esse nível de eficiência é de 95% no caso da Receita Federal. O superintendente da SFG explica, porém, que apesar de recente, as constatações resultantes da análise de dados geralmente batem com a da fiscalização in loco. Um exemplo disso foram as campanhas de fiscalização que identificaram problemas na implantação de uma série de empreendimentos fotovoltaicos. “Os indicadores estavam muito ruins. A gente teve um número expressivo, por exemplo, de analises que indicaram a inviabilidade do projeto”, relatou. A confirmação veio com o trabalho de campo, e os processos resultaram em 77 propostas de revogação de outorgas nas campanhas de 2016 e 2017.

Há desafios em todas as áreas, e o principal deles, no caso da geração, é o tamanho e a diversificação da matriz elétrica atual. Somente no trabalho de monitoramento da expansão do sistema, a lista de projetos inclui mais de 700 usinas com obras iniciadas ou em fase pré-implantação. Isso sem contar o acompanhamento dos empreendimentos em operação. Se o planejam no passado era basicamente centralizado nas ações de campo, com inspeções a cada quatro anos  de todas as usinas do país, essa estratégia atualmente se mostra insustentável do ponto de vista de execução.

“Na verdade, o que acontece? Na visão da gente é work in process. Você observa que a agência, desde que começou seu trabalho de regulação e de fiscalização algum tempo atrás vinha amadurecendo. Tanto do ponto de vista da prática dela quanto do ponto de vista dos próprios instrumentos. Você vê que aquela resolução que trata da fiscalização e penalidades foi aprimorada outras vezes. Então a gente acredita que, gradativamente, está caminhando no sentido de ter uma fiscalização mais efetiva, porque envolve tanto o regulador no seu trabalho quanto o próprio agente”, avalia o consultor da FGV Energia Paulo César  Cunha.

O pesquisador acredita que esse processo progressivo de aprimoramento gera uma economia processual que vai ser benéfica para o regulador e para o empreendedor, que tende a cometer menos falhas no futuro, se bem orientado. Nesse contexto, o  monitoramento acaba sendo também mais eficaz, afirma, porque além do recurso limitado, a agência reguladora ainda sofre com cortes no orçamento. “O consumidor sempre precisa ter um serviço de qualidade com menores custos. Então, se você tiver um processo fiscalizatório que consiga trazer essa redução de custo, você na verdade está trazendo diretamente o que o consumidor precisa”.

Paulo Cesar Cunha identifica dois momentos importantes no processo de fiscalização, que são a implantação do empreendimento e a operação. Ele não descarta o processo de penalização, mas destaca que ele não é o mais importante no processo. “O mais importante é que de fato o agente consiga se posicionar e operar adequadamente.”

Um grande desafio para a Aneel é como enfrentar as limitações de um quadro de pessoal subdimensionado para necessidades tão grandes como as da fiscalização. Assim como em outros órgãos federais, a questão de pessoal passa pela realização de concurso público. Mas há também limitações orçamentarias que o próprio mercado sempre se encarrega de ressaltar.

“Nós temos uma taxa que é cobrada de todos os consumidores, que é a taxa de fiscalização para a Aneel. Essa taxa acaba sendo contingenciada. Se recolhe mas acaba não se aplicando. Isso é algo que a gente com frequência reclama, porque, no fundo, você paga por um serviço que acaba não tendo”, lembrou o presidente do Fórum da Associações do Setor Elétrico e da Associação Brasileira de Investidores em Autoprodução de Energia, Mário Menel. O Fase já se  manifestou publicamente sobre o corte dos recursos orçamentários da Aneel.

Na opinião do dirigente do Fase, “a  fiscalização é indispensável pela qualidade do serviço e até porque ela é paga pelo consumidor.” Ele revela, porém, há alguns aspectos que gostaria de discutir melhor com a Aneel, como, por exemplo, a fiscalização de barragens. “Depois do acidente [que resultou no rompimento da barragem de rejeitos da Samarco] de Mariana acendeu uma luz amarela. Passou-se a discutir com mais intensidade esse problema, quais são os mecanismos preventivos que deveria ter etc”, explicou Menel.

Para Alexei Vivan, presidente da Associação Brasileira de  Companhia de Energia Elétrica, não há  surpresas. Ele diz que a Aneel sempre realizou a fiscalização para olhar questões que precisavam ser melhoradas e também com o foco preventivo. Nesse processo, afirma, a agência não só faz as autuações e aponta as irregularidades, como sempre fez e continua fazendo recomendações  de melhorias às empresas, que serão verificadas na próxima fiscalização.

“A Aneel sempre desenvolveu muito bem esse trabalho. Óbvio que vem aprimorando ao longo dos anos. O que ocorre é a falta de orçamento da Aneel para conseguir fazer mais fiscalizações. Para poder fazer algo com uma frequência maior ou com uma amplitude maior. Eu diria que com o orçamento que ela tem hoje, tem quase que fazer milagre para conseguir cumprir seu papel institucional”, pondera Vivan.

O executivo da ABCE observa a mudança da fiscalização da Aneel como uma evolução de mentalidade da autarquia.
“Acho que a Aneel tem evoluído em diversas questões. Uma delas é focar mais o [aspecto] preventivo do que aquilo de penalizar. Anos atrás tinha uma função muito mais penalizadora. Essa mentalidade vem mudando, vem evoluindo dentro da Aneel no sentido de que ‘olha, você falhou. Talvez não estava suficientemente claro a regra que poderia dar margens a dúvidas, mas daqui para frente você não pode mais falhar porque eu estou dizendo o que tem que ser feito’.”

“O processo melhorou muito. As empresas de uma maneira geral reconhecem, por exemplo, a fiscalização dos investimentos”, opina Nelson Leite, presidente da Associação Brasileira dos Distribuidores de Energia Elétrica. O dirigente da Abradee elogia o plano de melhorias feito pela agência em 2016 com as 16 distribuidoras com pior desempenho no ranking dos indicadores de qualidade, porque ele garantiu o acompanhamento das empresas. “Eu acho que é uma saída inteligente. É mais inteligente do que simplesmente multar e deixar a empresa se virar para poder [pagar].

Leite acredita que o  trabalho melhorou quando a autarquia estabeleceu padrões para componentes menores (COM) e para os custos adicionais (CA), o que, segundo ele, facilitou o processo de fiscalização e o reconhecimento da base de remuneração. O executivo lembra que a simples aplicação de multa “não é o processo mais eficiente, porque, é um reforço negativo”, diz. Já o processo de construção um plano de melhorias para as distribuidoras é visto por ele como um reforço positivo.

Do ponto de vista do consumidor, a percepção do trabalho da fiscalização da agência reguladora esta atrelada a situações concretas do dia a dia, que eventualmente se traduzem no aumento dos casos de reclamação. O presidente da Associação Nacional de Consumidores de Energia, Carlos Faria, aponta, por exemplo, deficiências na fiscalização da qualidade dos serviços executados pelas empresas de distribuição.

Faria faz duas ressalvas a esse trabalho. A primeira é a defasagem na divulgação dos dados de desempenho das distribuidoras. Os últimos números disponíveis sobre os indicadores de qualidade que medem a duração (DEC) e a frequência (FEC) das interrupções no fornecimento de energia são de 2016, reclama.

A segunda restrição apontada pelo executivo da Anace é que a apuração dos dados é feita pelas próprias distribuidoras. “Nós queremos que a Aneel reduza essa dependência. Ela tem pessoal insuficiente para fazer tudo, mas deve contratar uma auditoria externa que possa realmente avaliar esses números”, defende o dirigente.

O dirigente da Anace lembra que consumidores associados à entidade sofrem diariamente com o afundamento de tensão e com interrupções no fornecimento de energia que duram menos de três minutos e não são capturados pelos indicadores DEC e FEC. Para evitar paradas bruscas e a interrupção da produção por mais tempo, empresas conectadas à rede de distribuição são obrigadas a comprar um equipamento de custo elevado, um no break mecânico que mantém a tensão estabilizada e acaba funcionando como um gerador por certo tempo, para que a fábrica possa desligar de formada ordenada seus equipamentos. “Os sistemas, tanto de distribuição como de transmissão, estão vivenciando problemas, e eu, como consumidor,  não consigo enxergar uma sinalização de mudanças regulatórias por parte da Aneel para aperfeiçoar esses índices apurados”, diz o executivo.

O engenheiro ambiental e pesquisador em energia do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, Clauber Leite, acredita que embora o trabalho da Aneel seja importante e ela seja reconhecida como uma das melhores agências de regulação, a fiscalização ainda pode melhorar. “A gente viu que o número de fiscalizações diminuiu de 2012 até o ano passado. E os tipos de fiscalização não necessariamente são relacionados ao serviço ao consumidor. A gente vê fiscalização de anuência prévia, fiscalização de monitoramento. Agora, a fiscalização do processo tarifário, da qualidade do serviço, a gente vê em quantidade menor do que as outras, proporcionalmente”, destaca o especialista do Idec.

Um ranking anual que a entidade deve divulgar na próxima segunda-feira, 12 de março, mostra, segundo o especialista em energia renovável e eficiência energética pela Universidade de São Paulo, que houve crescimento no número de reclamações de consumidores contra o serviço de energia elétrica. “Nossa percepção é de que há uma distancia dos próprios índices de reclamação da Aneel com a fiscalização em si”, afirma. Para o técnico do Idec, o assunto energia é complexo, e de difícil compreensão do público, o que exige um esforço de comunicação maior da autarquia.

Para o coordenador do Grupo de Estudos do Setor Elétrico da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Nivalde de Castro,  há um trabalho em curso na estrutura de fiscalização da agência reguladora para tornar mais efetivo esse trabalho. “O ponto mais relevante disso é que o sistema de fiscalização é muito importante, dado o monopólio natural que as distribuidoras detêm, inclusive respaldadas no contrato de concessão. Com ele, essas informações são subsidiar as decisões nos reajustes tarifários, nas revisões tarifárias periódicas, [nos indicadores de qualidade coletivos e individuais] DEC e FEC e  DIC e FIC”, analisa o professor do Departamento de Economia da UFRJ.

O fato mais inovador nessa experiência de fiscalização, segundo Castro, é o acompanhamento dos índices de sustentabilidade financeira das concessionárias de distribuição. “São dinâmicas que já foram aprovadas, faz parte no novo contrato. O importante nessa filosofia, que está na base da economia da regulação, é que em monopólio natural o Estado, por meio da agência, tem que ter um papel de controle de qualidade, para que o equilíbrio entre o consumidor e o investidor se dê” opina o especialista.

Ele destaca que a definição de metas de sustentabilidade para essas empresas se deu com base na experiência da quebra do grupo Rede. “Na distribuidora, eu acho que [a fiscalização] é mais presente, e talvez seja mais importante, dado que tem 80 milhões de consumidores por traz.”

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